Spadek wartości nieruchomości a OOU - uwagi na tle ostatnich uchwał SN

Sąd Najwyższy wydał 7 i 29 kwietnia 2022 r. uchwały III CZP 80/22 oraz III CZP 81/22. Oba orzeczenia, choć nie doczekały się jeszcze uzasadnienia, wywołały ożywioną dyskusję na gruncie spraw związanych z odszkodowaniami w związku z ustanowieniem obszarów ograniczonego użytkowania (OOU) wokół krajowych portów lotniczych. Przywołane orzeczenia zostały z aprobatą przyjęte przez zarządców lotnisk, którzy widzą w nich potwierdzenie swoich tez lansowanych w tysiącach postępowań cywilnych. Z drugiej strony pojawiły się już krytyczne głosy co do uchwały.[1] R.pr. Tomasz Długozima podniósł, iż „Stanowisko SN wyrażone w tej uchwale nie zasługuje na aprobatę ze względu na zbyt wąskie zdefiniowanie, czym jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, który determinuje w ogromnym stopniu jej wartość. Znakomitym miernikiem skali zmiany dopuszczalnego wykorzystania nieruchomości jest jej wpływ na cenę rynkową. Gdyby samo objęcie nieruchomości obszarem ograniczonego użytkowania nie wpływało negatywnie na sposób korzystania z nieruchomości, to nie doszłoby do zmniejszenia jej wartości (…)

Niniejszy artykuł stanowi usystematyzowanie okoliczności istotnych dla roszczeń związanych ze spadkiem wartości nieruchomości mieszkańców okolic lotniska, w tym Portu Lotniczego im. F. Chopina w Warszawie.

Aby zrozumieć sens instytucji OOU, należy przypomnieć treść art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (POŚ). W myśl przywołanego przepisu OOU tworzy się, jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej, obiektów sieci gazowej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej.

W przypadku Portu Lotniczego im. F. Chopina w Warszawie w Przeglądzie Ekologicznym sporządzonym przed ustanowieniem OOU w 2011 roku wskazano, iż: „na skutek m.in. zmiany w 2009 r. procedur operacji lotniczych na kierunku północnozachodnim (Michałowice–Ursus) pozwany, jako administrator lotniska Okęcie, został zobowiązany do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie w zakresie oddziaływania akustycznego. Przedłożony przez pozwanego Przegląd Ekologiczny dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie wykazał, że oddziaływanie akustyczne portu znacznie wykracza poza teren, do którego zarządca posiada tytuł prawny. W tej sytuacji, z uwagi także na powiększenie się obszaru, na którym dochodziło do przekroczeń hałasu uchwałą nr 76/11 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 20 czerwca 2011 roku, która weszła w życie 4 sierpnia 2011 roku, utworzono obszar ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie”.

Reasumując, ustanowienie OOU (w tym dla portu lotniczego) oznacza, poza terenem lotniska nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska, w tym w zakresie hałasu. Nie sposób zatem przyjąć, że ustanowienie OOU pozostaje bez wpływu na status nieruchomości znajdujących się w jego obszarze.

Podkreślić należy, że SN w ostatnich latach wielokrotnie zajmował się zagadnieniem roszczeń odszkodowawczych związanych z OOU. Tytułem przykładu przywołać można wyrok Sądu Najwyższego z 9 września 2021 r. I CSKP 112/21 (LEX nr 3259097) wskazujący, iż „związek ustanowienia OOU z obniżeniem wartości nieruchomości jest ujmowany szeroko. Przyjmuje się więc, że ograniczeniem tym jest już samo ustanowienie OOU, gdyż powoduje ono obniżenie wartości nieruchomości, będące następstwem ograniczeń przewidzianych w treści aktu o utworzeniu OOU. Na skutek wejścia w życie tego aktu, dochodzi do zawężenia granic prawa własności i od tej daty właściciel musi znosić dopuszczalne na tym obszarze podwyższone normatywnie immisje hałasu, bez możliwości żądania ich zaniechania, co wpływa również na obniżenie wartości nieruchomości. Niepodobna zatem podzielić stanowiska, że w odbiorze nabywców, akt prawa miejscowego o utworzeniu OOU, otwierający przynajmniej potencjalnie legalną drogę do zwiększenia operacji lotniczych nie wpływa na zmniejszenie wartości nieruchomości. W świadomości uczestników lokalnego rynku nieruchomości pojawia się wtedy przeświadczenie o "skażeniu" objętego tym aktem obszaru czynnikiem negatywnym (w tym wypadku hałasem), powodujące obniżenie wartości nieruchomości położonych na tym terenie nieruchomości”. Dalej trafnie podniósł SN, iż „stygmatyzacja nieruchomości w związku z objęciem jej OOU, ze względu na odbiór potencjalnych nabywców takich nieruchomości zawiera w sobie komponent subiektywny, który również jest elementem kształtującym ceny rynkowe. W odbiorze bowiem przeciętnego obserwatora stosunków społeczno - gospodarczych wprowadzenie OOU, zakłada zwiększenie ograniczeń w stosunku do stanu sprzed wprowadzenia OOU, gdyż w przeciwnym wypadku, nie miałoby przecież sensu obejmowanie danej nieruchomości tym obszarem, skoro i tak nie zwiększa się zakres uciążliwości”.

Typową praktyką w ramach tzw. „spraw lotniskowych” jest dopuszczenie przez sąd dowodu z opinii biegłego z zakresu wyceny nieruchomości. Powołany biegły ma ocenić, czy doszło do spadku wartości danej nieruchomości, a jeśli tak, w jakiej wysokości.

Taktyka stosowana przez zarządców krajowych portów lotniczych w przypadku niekorzystnej opinii (tj. wykazującej spadek wartości nieruchomości) jest oparta na próbie wykazania, że brak jest przesłanek uzasadniających jakąkolwiek zmianę wartości nieruchomości. Innymi słowy, empiryczne badania oparte na transakcjach na rynku nieruchomości zostają zanegowane teoretycznymi rozważaniami prowadzącymi do wniosku, iż nabywcy nieruchomości nie powinni oczekiwać obniżenia ceny z powodu rzekomego braku ograniczeń.

Trafnie ujął to zagadnienie Sądu Najwyższy w wyroku z 9 września 2021 r. (I CSKP 112/21) wskazując, iż „skutkiem wejścia w życie uchwały jest bowiem nie tylko konieczność poddania się przewidzianym w niej wprost ograniczeniom, które niekiedy mogą być dla właścicieli nieistotne, ale także konieczność znoszenia immisji przekraczających standard jakości środowiska, którym - w braku OOU - właściciel mógłby się przeciwstawić, jako działaniom bezprawnym. Na powodach nie ciążył zatem obowiązek wykazania, że hałas lotniczy występujący na obszarze na którym położona jest należąca do nich nieruchomość rzeczywiście przekracza dopuszczalne normy wynikające z rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r. Istotą ustanowienia OOU jest bowiem zalegalizowanie potencjalnego przekraczania przez pozwanego norm jakości środowiska w tym obszarze, czemu powodowie nie mogą przeciwdziałać, co automatycznie wiąże się z ograniczeniem przez nich korzystania z nieruchomości będącej ich własnością (art. 174 ust. 3 p.o.ś.)”.

Źródłem (nieuzasadnionej) konfuzji jest kwestia, którą potocznie określa się jako „odszkodowanie za hałas lotniczy”. Zarządcy lotnik podnoszą, iż w polskim porządku prawnym brak jest podstawy prawnej do żądania odszkodowania za sam hałas jako taki, a ewentualną podstawą mogą być ograniczenia wskazane w akcie prawnym ustanawiający OOU. Idąc dalej, zarządcy lotnisk twierdzą, że hałas lotniczy istniał od dawna, a zatem brak jest związku przyczynowo- skutkowego między ustanowieniem OOU a hałasem lotniczym.

Przed utworzeniem OOU zarządcy lotnisk odmawiali wypłat odszkodowania twierdząc, że brak ku temu podstawy prawnej, powołując się na planowane ustanowienie OOU, które umożliwi wypłatę odszkodowań. Po utworzeniu OOU zarządcy lotnisk twierdzą zaś, że wprawdzie OOU weszło w życie, ale spadek wartości nieruchomości, o ile w ogóle istnieje, to musiał istnieć już wcześniej, przez co nie ma on związku z OOU. Strategia procesowa zarządców lotnisk po uchwaleniu OOU oparta jest na próbie wytworzenia wrażenia, że hałas lotniczy i OOU to zupełnie inne kwestie. Oczywistym jest zaś, że to hałas lotniczy był przyczyną stworzenia OOU. Oczywistym jest też, że w dniu wejścia w życie nie nastąpiło spektakularne i jednorazowe obniżenie cen nieruchomości, a spadek cen rynek odnotowuje stopniowo.

W tym miejscu warto przywołać stanowisko SA w Warszawie wyrażone w wyroku w sprawie VII AGa 230/18, w którym wskazano, iż „Słusznie powodowie akcentują, iż art. 129 ust. 2 p.o.ś. mówi o odszkodowaniu należnym „w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości", a nie np. odszkodowaniu za wprowadzenie takich ograniczeń. Nie można również abstrahować od tego, że ustanowienie OOU nie ma charakteru dowolnego i wiąże się z działaniem określonego niepożądanego czynnika, którym w tym przypadku był hałas. Oddziaływanie to jest kwestią faktu i z reguły będzie miało miejsce przed wprowadzeniem ograniczeń. Stąd też niekiedy w orzecznictwie przypisuje się ustanowieniu OOU znaczenie oficjalnego usankcjonowania ograniczeń (np. wyroki Sądu Najwyższego z 24 listopada 2016 roku, II CSK 100/16 i II CSK 113/16). Objęcie nieruchomości OOU otwiera drogę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 129 ust. 2 p.o.ś. Ten akt prawa miejscowego wiąże się z rozwojem lotniska i z brakiem możliwości dochowania standardów środowiska, co wprost oddziałuje na sytuację właścicieli innych nieruchomości. Nie można więc zakwestionować związku przyczynowego między wprowadzeniem obszaru ograniczonego użytkowania a szkodą. Skoro uchwała sejmiku prawnie usankcjonowała niekorzystną sytuację właściciela nieruchomości otwierając jednocześnie pozwanemu drogę do legalnego, godzącego w jego prawa rozwoju lotniska, to związek między wprowadzeniem OOU a szkodą jest oczywisty (np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 9 stycznia 2018 roku, I ACa 740/17). W konsekwencji znaczenie ustanowienia obszaru jako umożliwienie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych musi być rozpatrywane jako czynnik wpływający na zakres tychże roszczeń, a konkretnie wykładnie sformułowania „w związku" zawartego w art. 129 ust. 2 p.o.ś. Wymaganie prostej relacji czasowej jako warunku koniecznego odpowiedzialności w wielu przypadkach niweczyłoby znaczenie powołanego przepisu”.

Ubocznie podnieść należy, że z punktu widzenia właścicieli nieruchomości irrelewantne jest, dlaczego nieruchomość straciła na wartości w związku z wejściem w życie OOU. Nawet hipotetycznie przyjmując, ze wynikało to z czynników subiektywnych (przeświadczenie kupujących o „skażeniu” terenu hałasem i oczekiwanie redukcji ceny), to spadek wartości jest faktem i stanowi mierzalną szkodę podlegającą rekompensacie. Polskie prawo przyjmuję zasadę pełnej kompensaty, którą winno stosować się również w przypadku roszczeń względem zarządców lotniska. Jeśli majątek właściciela nieruchomości został zubożony, co wykazano za pomocą opinii biegłego, dywagacje na temat przyczyn tego faktu (hałas, ograniczenia w przeznaczaniu terenów, elementy subiektywne po stronie nabywców etc.) pozostają bez znaczenia.

Beneficjentem ustanowienia OOU są zarządcy lotnisk, albowiem w razie braku ustanowienia OOU lotniska musiałby znacznie ograniczyć swoją działalność lub wręcz ja zakończyć tak, aby oddziaływanie akustyczne nie wykraczało poza teren, do którego dysponują prawem. Nie ma żadnego argumentu przemawiającego za tym, aby spadek wartości nieruchomości był szkodą, która nie podlega rekompensacie i został przerzucony na mieszkańców.

Nadto brak jest uzasadnionych przyczyn, dla których tylko „nakazy, zakazy i zalecenia skierowane do właścicieli nieruchomości” uzasadniałyby roszczenia oparte na art. 129 POŚ. Art. 135 ust. 3a POŚ (wskazany w uchwale SN) przywołuje zaś „ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów”, nie odnosi się zaś do nakazu tolerowania hałasu. Wynika to z prostego faktu, iż norma zawarta w art. 135 ust. 3 a POŚ skierowana jest do organów tworzących OOU (tu: Sejmik Województwa), a nie do właścicieli nieruchomości. Nie oznacza to jednak, iż nakaz tolerowania hałasu winien być traktowane w świetle zasad odpowiedzialności inaczej niż np. zakaz rozbudowy nieruchomości na cele mieszkalne.

SN w najnowszych uchwałach w sposób zupełnie niezrozumiały pomija kluczową okoliczność związaną z dopuszczeniem w OOU podwyższonych poziomów hałasu. To właśnie podwyższony poziom hałasu jest w oczach rynku głównym czynnikiem, który każde zdyskontować ceny transakcyjne nieruchomości. Rynek „wycenia” zatem nakaz tolerowania hałasu lotniczego w wyraźny sposób, a zakres obniżenia ceny może zostać zwiększony w razie określonych dalszych nakazów czy zakazów (np. zakazu zabudowy). Podążając logiką SN, gdyby w wewnętrznej strefie OOU dopuścić np. zabudowę mieszkaniową, to niezależnie od dopuszczalnego poziomu hałasu roszczenia odszkodowawcze nie przysługiwałyby.

Kończąc należy wskazać, iż OOU nie jest ustanawiane bez uzasadnionej potrzeby. Kwestia uchwalenia OOU jako „samodzielnej podstawy roszczenia odszkodowawczego z tytułu obniżenia wartości nieruchomości” opiera się na niezrozumieniu istoty idei OOU. OOU nie jest tworem irrelewantnym dla właścicieli nieruchomości, a próba oderwania wprowadzenia OOU od określonych ograniczeń zawartych w Uchwale 76/11 jest błędna. Skoro wprowadzono OOU, oznacza to, iż (przywołując brzmienie art. 135 ust. 1 POŚ), mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu.

[1] https://www.rp.pl/ubezpieczenia-i-odszkodowania/art36050041-sad-najwyzszy-halasliwe-lotnisko-nie-da-odszkodowania